您的位置:首页 > 案例精选 > 重要案例解读
  • 对未取得环评批准文件但已投入生产的环境违法行为的行政处罚与行政诉讼
  •  
    【案情】
    原告:慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂。
    被告:慈溪市环境保护局。

    慈溪市人民法院经审理查明:原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂自200378经工商登记成立,经营范围为汽车配件、五金配件、塑料制品制造、加工。经营地点为掌起镇周家段村。在同一经营场所,原告负责人之子另行办理了工商登记手续,成立了慈溪市掌起镇慈晓五金厂。但两厂实际统一从事五金加工生产,从人员、业务各方面均难以区分。原告未向环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件。20081212,被告向慈溪市掌起镇慈晓五金厂发出环境违法行为限期改正通知书,责令在20081231日前补办环评审批手续,在未取得环评批准前停止五金加工生产,并告知不按时履行将依法处理。原告负责人及慈溪市掌起镇慈晓五金厂负责人均在该通知书被责令改正单位签收栏签字。2009630,被告根据群众举报对原告环境违法行为进行立案。同年79,被告对原告经营场所进行现场勘察,发现原告未经环保部门批准从事有噪声污染的五金加工生产,且噪声排放超标。经调查询问,并履行行政处罚告知义务后,被告于200993作出慈环罚[2009]119号行政处罚决定书,认定原告未取得环境影响评价批准文件,擅自建设五金加工项目,并从事五金加工生产,噪声超标排放,其行为违反《宁波市环境污染防治规定》(简称《规定》)第十条第一款的规定,根据该法第三十条第(一)项的规定,作出责令原告立即停止五金加工生产、罚款20000元的行政处罚。

    原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂诉称:一、慈环罚[2009]119号行政处罚决定认定事实不清。原告自200378日起建设五金加工项目并从事五金加工生产,在200811之后,原告在未取得环境影响评价批准文件的情况下,继续从事五金加工生产。根据2003年的《建设项目环境保护分类管理名录》,五金加工项目无需进行环评审批。二、原告是经宁波市工商行政管理局慈溪分局核准注册登记后依法开业从事五金加工生产的。工商行政管理机关是最后一道行政审批核准的机关,经工商登记后,原告毋须再向被告等行政职能机关办理其他申请事项。三、被告适用法律错误。1.原告企业开办于2003年,而处罚适用的依据是20071月施行的《规定》,违反法不溯及既往原则;2.环评审批作为建设项目的前置审批程序,针对的是相关法律施行后的待建项目,而不是已完成的项目,对原告这种已建项目进行处罚于法无据;3.《规定》第十条第一款、第三十条第一款第(一)项针对的是建设单位已经向环保主管部门申请报批环评文件,但经审查没有通过审批而建设生产的行为,并不适用于原告这种未提出环评申报的行为。而且,应报批而未报批与报批后未予批准擅自建设的法律后果是不同的。即使原告未进行环评申报的行为违法,根据《建设项目环境保护管理条例》等相关规定,其所应承担的也仅是停止建设、限期补办的法律责任,而不是直接的经济处罚。请求撤销被告作出的慈环罚[2009]119号行政处罚决定。
    被告慈溪市环境保护局辩称:一、被诉行政处罚决定认定事实清楚。原告成立于200378,其未取得环境影响评价批准文件,擅自建设五金加工项目,并持续从事五金加工生产,直至被被告查处。上述事实为现场勘察笔录、照片、监测报告、对裘绍均的调查询问笔录所证实,事实清楚,证据确实。二、工商行政管理部门的核准注册登记,不能代替环保许可审批。原告在营业中有涉及环境保护方面的具体行为的,仍须遵守环境保护法律、法规的规定。三、对原告的行政处罚,适用法律正确。原告虽然成立于2003年,但未取得环境影响评价批准文件,擅自建设五金加工项目,从事五金加工生产的环保违法行为处于持续状态,并在200979被被告查获。《规定》于200781日起施行,该规定实施后,原告仍在未取得环境影响评价批准文件的情况下从事五金加工生产,其行为违反了《规定》的相关规定,被告根据该规定,对原告实施处罚,适用法律并无不当。请求予以维持。
    【审判】
    慈溪市人民法院经审理认为:被告慈溪市环境保护局作为环境保护行政主管部门,对本辖区的环境违法行为享有依法处罚的职权。根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十三条的规定,建设项目可能产生环境噪声污染的,建设单位必须提出环境影响报告书,规定环境噪声污染的防治措施,并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。原告从事的五金加工项目,经监测排放噪声超标,可见原告从事的是可能产生环境噪声污染的项目,依法应当向环保部门报批环境影响评价文件。2008年的《建设项目环境影响评价分类管理名录》亦已明确将金属制品加工制造列为应申报环境影响报告表的项目。原告负有申报义务,而未向被告报批环境影响评价文件,且在未取得环境影响评价批准文件的情况下,建设五金加工项目并投入生产至今,应当给予行政处罚。被告在接到群众举报后,经立案调查,并履行行政处罚告知义务后,依据《规定》第十条第一款、第三十条第(一)项的规定,作出责令原告立即停止五金加工生产、罚款20000元的行政处罚,该行政行为并不违法。原告对其在未取得环境影响评价批准文件的情况下,建设五金加工项目并从事五金加工生产至被告查处这一事实并无异议,因此,被告认定事实并无错误。工商行政主管部门和环境行政主管部门具有不同的行政管理职能。工商登记解决的是市场准入问题,不能代替环保许可审批。原告企业虽成立于2003年,但在《规定》施行之后,原告未取得环境影响评价批准文件从事五金加工生产的事实清楚,被告适用该地方性法规作出行政处罚,并无不当。《中华人民共和国环境影响评价法》以及国务院《建设项目环境保护管理条例》虽然对未依法报批环境影响评价文件和虽经报批但未经批准的行为规定了不同的法律后果,但上述法律、法规针对的是擅自开工建设的行为,对未报批环评文件但项目已投入生产使用的行为则无明确的规定。《规定》则明确了未取得环境影响评价批准文件,建设项目擅自投入生产使用者所应承担的法律责任。该规定与上位法并无抵触,且符合环保立法精神。被告依据该地方性法规对原告作出行政处罚决定,适用法律并无不当。据此,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,判决驳回原告的诉讼请求。

    慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂不服一审判决,提起上诉。在二审过程中,上诉人慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂自愿撤回上诉,宁波市中级人民法院裁定准许撤诉。
    【评析】
    一、新法实施后,处于持续状态的环境违法行为违反新法规定,应受新法调整

    古罗马格言法律仅仅适用于将来,没有溯及力,在近代已被确认为重要的法治原则,即法不溯及既往原则。根据该原则,新法对其生效以前发生的事件和行为不具有法律约束力。因本案原告建设五金加工项目并从事五金加工生产的行为始于《规定》施行之前,故原告行为是否应受《规定》调整成为本案的争议焦点之一。《规定》系宁波市的地方性法规,于200781日起施行。根据法不溯及既往原则,该规定对200781日前的环境违法行为不具有约束力,但能向后发生法律效力。故本案的关键是200781之后,原告是否存在适用《规定》的环境违法行为。
    根据《规定》第十条第一款、第三十条第一款第(一)项规定,建设项目未取得环境影响评价批准文件的,建设单位不得开工建设或者投入生产使用;建设项目擅自投入生产使用的,由环境保护行政主管部门责令停止生产使用,并可处二万元以上二十万元以下罚款。要适用上述规定,必须查明原告从事的生产项目是否应当取得环评文件以及是否取得了环评批准文件。本案中,原告未取得环境影响评价批准文件,自2003年起从事五金加工生产直至2009年被被告查处,这一事实是清楚的。至于原告从事的五金加工生产是否应取得环境影响评价批准文件问题。因原告从事的是可能产生环境噪声污染的项目,依照《中华人民共和国环境噪声污染防治法》的相关规定,应当向环保部门报批环境影响评价文件。但由于200311施行的《建设项目环境保护分类管理名录》并未将五金加工项目列入具体的名录表,从有利于保护当事人合法权益角度出发,不宜课以原告申报环评的义务。2008101日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》,已明确将金属制品加工制造列为应申报环境影响报告表的项目。由此可认定,在2008101日后,原告未取得环境影响评价批准文件、从事五金加工生产的行为,是违反《规定》的。故本案中,原告的违法事实是清楚的。原告从事五金加工生产行为虽始于《规定》施行之前,但行为持续至《规定》实施之后,且符合法律规范构成要件,应受《规定》调整。

    二、工商行政登记不能代替环保行政审批

    在司法实践中,经常发生当事人以已通过工商行政管理部门的核准注册登记为由,提出无需再办理环保许可审批的主张。但工商部门和环保部门主管行政领域不同,具有不同的行政管理职能。工商部门核准的是营业主体资格,解决的是市场准入问题。对建设项目行使环境影响评价审查批准权以及建成后投入使用中的监管,则是法律赋予环保管理部门的职权。工商行政管理部门的核准注册登记,不能代替环保许可审批;工商行政管理部门核准了原告的注册登记,也不能等同于原告取得了环保许可。原告在营业中有涉及环境保护方面的具体行为的,仍须遵守环境保护法律、法规的规定。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定,原告在2008101日后从事五金加工生产,应当取得环境影响评价批准文件,未取得环评文件擅自从事生产,应当承担相应的法律责任。原告经工商登记成立的事实不能否定其未依法取得环评批准的事实。
    三、在上位法缺乏明确规定情况下,下位法在设定权范围内作出的规定,结合具体案情分析,可以作为依据
    法律适用问题是本案存在的最大争议。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定,对未报批环境影响评价文件的环境违法行为,应首先责令停止建设,限期补办手续。只有在建设单位逾期不补办手续的情况下,才可以处以罚款。而根据《规定》第三十条的规定,对未取得环评文件已投入生产使用的,可以直接处以罚款。根据上述规定,对本案的法律适用存在两种不同的意见:
    一种意见认为,根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条以及国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定,对未报批环境影响评价文件的环境违法行为,应首先责令停止建设,限期补办手续。只有建设单位逾期不补办手续,才可以处以罚款。2004年《国务院法制办对关于〈建设项目环境保护管理条例〉第二十八条适用问题的请示的复函》亦明确,对未报批建设项目环境影响评价文件的行为,应当按照该法第二十四条处理。而被告未告知原告限期补办,即对原告作出罚款的处罚,违背了上述法律的规定,系适用法律错误。

    另一种意见认为,《中华人民共和国环境影响评价法》以及国务院《建设项目环境保护管理条例》的上述规定针对的是擅自开工建设的行为,对未报批却已投入生产使用的行为则无明确的规定。1999年国家环保总局对宁夏回族自治区环境保护局作出的《关于执行<建设项目环境保护管理条例>处罚规定的复函》,认为对未报批建设项目环境影响评价文件,但已建成并投入生产的建设项目,原则上应按《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理,即可以直接处以罚款。浙江省人民政府颁布的《浙江省建设项目环境保护管理办法》第四十二条第一款明确区分了无环评文件擅自开工建设以及擅自开工建设并建成投入生产这两种行为,并分别规定了相应的法律后果。《规定》在上位法没有明确规定的情况下,对未取得环境影响评价批准文件但已投入生产使用者所应承担的法律责任作出的规定,未违反《中华人民共和国行政处罚法》第十一条关于行政处罚设定权的规定,与上位法也无抵触,且符合环保立法精神。被告依据该地方性法规对原告作出行政处罚决定,适用法律并无不当。

    笔者认为,产生上述分歧在于适用法律时如何贯彻行政法的比例原则。鉴于本案原告已取得工商营业执照并从事五金加工生产多年的实际情况,在作出罚款的处罚前,告知其限期补办手续,更符合行政法的比例原则,即行政机关作出的处罚决定要与行政相对人的违法状态相适应。如果将这种比例原则要求上升到合法性的高度,就产生了本案所涉下位法与上位法冲突的理解,进而认为被告适用法律错误。但本案原告与慈溪市掌起镇慈晓五金厂位于同一经营场所,从事同样的五金加工生产,虽挂着两块牌子,实际是在统一从事生产经营。在执法过程中,被告已向慈溪市掌起镇慈晓五金厂发出环境违法行为限期改正通知书,责令补办环保审批手续,并告知了逾期不补办的法律责任。原告负责人在被责令改正单位签收栏签字。故被告事实上已经告知原告限期补办手续,原告对其行为的违法性及不补办环评手续的法律后果应当是明知的。在此情况下,原告拒不办理补办手续,被告作出涉案处罚决定,不存在违反行政法比例原则的障碍。因此,本案适用法律是正确的。
    三无污染企业该由谁来管?
    在日常生活中,我们经常会遇到一些企业,无注册资金、无固定场所、无资质等级,更有甚者,无任何登记。这些企业在既没有获得工商部门的审批也没有获得环保部门审批的情况下进行生产,污染周边环境。对这类企业,相关部门应如何查处?群众又应该如何举报?为此,记者采访了中国政法大学王灿发教授
     王灿发说,无照经营是违法行为,对于无照经营,各级工商行政管理部门应强化日常监管,加强市场巡查,及时查处其管辖范围内的无照经营行为。如果群众发现污染企业确实是无照经营的,可以向工商部门投诉,由工商部门取缔无照经营的污染企业。
      据了解,根据国家工商行政管理总局的相关规定,工商管理部门可以与公安、国土资源、建设、环保等部门配合,共同查处取缔无照经营违法行为。
      王灿发接着说,工商部门有职责取缔没有营业执照的企业,如果工商部门不取缔,群众可以投诉工商部门不履行法律职责。
      王灿发提示,群众也可以向环保部门反映三无企业的污染情况。如果污染企业没有环保审批手续,环保部门可以根据相关规定,责令其停业。
      王灿发说,企业应该严格执行环境影响评价和三同时制度。对于工商部门来说,对没通过环评审批的企业不应该颁发营业执照。但目前环保前置审批并没有被列入法律规定。
      王灿发说,三无企业处理过程中,还要考虑污染企业的性质。如果企业的污染通过治理不能消除,属于必须关闭的企业,应当报当地政府关闭;如果是经过补办手续,能符合环保要求的企业,就可以依法停业并补办环保等手续后再合法生产。
版权所有:长沙市开福区法制网 2009-2019 湘ICP备10001210号
地址:长沙市芙蓉北路开福区政府大楼 邮编:410008 网站统计: